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學前教育健康發展的若幹關鍵性問題台南貼現內容來自hexun新聞
佘寧學前教育對於幼兒身心健康、習慣養成、智力發展具有重要意義。按照《國傢中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）及《國務院關於當前發展學前教育的若幹意見》（以下簡稱“國十條”）的要求，各地先後編制瞭學前教育三年行動計劃並進行瞭一些有益探索。不僅如此，中央財政的一系列支持政策，還有效帶動地方和社會學前教育投入大幅增長，進而推動辦園資源快速擴大、適齡幼兒入園率顯著提高，以及學前教育公共服務體系逐漸形成。但總體而言，“入園難、入園貴”及“小學化”等突出問題依然存在，公眾反映強烈，亟須解決。為從源頭上厘清學前教育健康發展的基本思路，有必要對當前這一領域含混不清、分歧較大、困惑不已的若幹關鍵性問題予以回答。學前教育的目標定位是什麼回答學前教育的目標定位之前，不妨先梳理一下相關概念或提法。聯合國教科文組織的研究表明，不僅各國?穴地區?雪對“學前教育”提法和年齡界定存在差異，根據聯合國教科文組織對部分國傢的調查，不同國傢?穴地區?雪在入小學前教育階段其所招收幼兒的年齡段也有較大差別，例如：3—5歲?穴阿根廷、秘魯、巴基斯坦、英國、孟加拉國、土耳其、烏克蘭、斯洛文尼亞、冰島、老撾、捷克、突尼斯、尼日利亞?雪、3—6歲?穴贊比亞、也門、羅馬尼亞?雪、3—7歲?穴蒙古?雪、4—5歲?穴蘇丹、摩洛哥、埃及?雪、4—6歲?穴巴西、馬來西亞?雪、2—6歲?穴中國香港?雪、3個月—6歲?穴越南?雪、0—6歲?穴美國、芬蘭、南非、古巴?雪等。即便是各個國際機構之間也並未對“學前教育”這一概念達成共識。盡管小學教育也有不同的提法，但對於“學前教育”而言，這種不同就不僅僅是個簡單用詞的區別，更涉及到其背後所代表的目標定位、實施方式、機構類型，以及相關從業人員社會、經濟地位等方面的差異。當然，從這些不同提法中仍然可以發現與幼兒本身密切有關的三個核心詞：保育、教育、發展，隻不過側重點或優先順序有所區別罷瞭。毫無疑問，學前教育的目標定位決定其未來發展的基本思路，進而影響具體的實施方式、機構類型，以及相關從業人員的社會、經濟地位等。但是，學前教育的目標定位並非一成不變，其既植根於各國的制度基礎?穴例如教育制度、財政制度、兒童福利制度?雪和社會背景?穴例如政治、經濟、文化傳統?雪，又或直接、或間接地隨著這些因素的發展、變化而不斷演進，國際學前教育發展的基本脈絡充分驗證瞭這一點。那麼，如何確定我國學前教育的目標定位呢?芽換言之，當前我國?穴傢庭、幼兒?雪需要什麼樣的學前教育服務，如何平衡“保育”?穴父母參與經濟活動後的照料功能?雪與“教育”?穴學校系統的延伸?雪的關系，以及進一步討論服務由誰來提供?穴舉辦、經營、管理?雪，組織形式是全日制、固定時間、機構為主還是非全日制、靈活時間、傢庭?穴或社區?雪為主，等等。——“保育”和“教育”誰為主從我國學前教育的現狀來看，《教育規劃綱要》早已明確指出農村資源嚴重不足、城鄉條件差距大，有關研究更是表明，在中西部貧困地區，不僅大量留守幼兒缺乏專門照料，而且他們的營養發育狀況也不容樂觀。加之去年至今，幼兒傷害?穴或意外?雪事件頻頻見諸媒體，幼兒安全問題也已引起各方高度關註與反思。沒有營養和安全，何談教育與發展?芽從課題組在各地調研的情況來看，幼兒傢長最關心的、排在第一位的依然是安全問題?穴包括園舍、食品、交通等?雪，希望幼兒園能夠解除傢長工作的後顧之憂。可見，當前我國的學前教育仍應以“保育”為主，從政策引導角度來看，需要先確保所有幼兒的營養和安全無恙，再逐步朝著“科學保教”方向發展。實際上，調研中不少受訪的學前教育從業人員?穴包括園長、教師、保育員、保健員?雪也坦言，日常工作中強調的仍是“保教結合，保育優先”。對此，有必要做兩點說明：首先：“保育”和“教育”並非對立，而是一個整體概念，是學前教育的不同方面。簡單來說，“保育”側重於保護幼兒的健康，既涉及身體方面的，又涉及心理方面的，還涉及社會方面的；“教育”側重於促進幼兒的整體發展?穴尤其是認知或智力發展?雪，除瞭考慮未來的幼小銜接問題，更關註幼兒作為個體的特殊性。如果說“小學化”反映出“教育”方面出瞭問題，那麼幼兒營養及傷害事件凸顯的就是“保育”方面的問題。雖然教育主管部門已采取瞭一系列舉措，但短期內徹底解決“小學化”傾向仍然任重道遠；而通過政府幹預以確保幼兒的營養和安全無恙，效果更加立竿見影、且已有一些好的試點經驗。其次，盡管不同的視角可能導致對學前教育服務質量的不同界定，但仍有一些基本維度可用於對服務質量的評判，例如設施、人力資源等結構因素，幼兒每天經歷的保教過程，保教帶給幼兒個體的成果或長期影響。可見，除瞭最後一項尤為復雜且不容易觀察到外，前兩項?穴結構因素、保教過程?雪往往是評判學前教育服務質量的重要指標。實際上，設施?穴硬件?雪擴張操作起來相對簡便易行，也是各地在短期內擴充學前教育服務供給的有效途徑，而人力資源?穴服務人員隊伍?雪及保教過程?穴服務內容等?雪則難以在短期內一步到位。這就意味著，我國學前教育事業的發展客觀上也需要分步驟、分階段推進，在優先確保全國層面?穴尤其是中西部、農村地區?雪幼兒營養和安全無恙的同時，也鼓勵那些條件成熟、基礎較好的地區在“科學保教”方面先行先試。——由誰來提供學前教育服務《教育規劃綱要》在學前教育的發展任務中，將辦園體制概括為“政府主導、社會參與、公辦民辦並舉”，強調“大力發展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園”。實際上，在市場經濟條件下，學前教育服務的舉辦者、經營者和管理者往往並不一致?穴例如有些公辦園的舉辦者是政府，但經營者是私人?雪，各類學前教育服務參與者?穴包括政府、教育機構、社會、傢庭等?雪扮演的角色也不盡相同。 當前我國的學前教育如果強調的是以“保育”為主，那麼實現真正的“傢園合作”往往更有助於達成預期目標。通過培訓、觀摩、傢長班等多種形式，幫助傢長瞭解幼兒身心發展的基本規律和特點，促進其參與學前教育服務以及治理?穴例如在農村、貧困地區，傢長可以先從輔助教師學起，逐步轉變為非正規學前教育的固定教師?雪。與此同時，充分調動基層?穴城市的社區、農村的村委會?雪各種資源，加強其能力建設與資源整合，優化基層?穴特別是農村?雪環境，促進傢庭環境改善，依托基層資源因地制宜開展學前教育服務，以緩解當前學前教育資源不足、城鄉條件差距大等問題。——提供何種形式的學前教育服務作為一種選擇性教育，學前教育兼有教育事業和社會福利事業屬性，且幼兒在這個年齡段通過機構集中為主、相對在傢?穴或社區?雪為主各有利弊。從課題組在各地調研的情況來看，基於運營成本、日常管理、人員配備等諸方面的考慮，不少園長認為6—9個班級?穴即幼兒在180—270人?雪的機構規模較為適宜。實際上，在一些地理位置較為偏僻、交通不便、保教人員匱乏的農村地區，也存在大量依托村小、班級數量更少、甚至混齡班的幼教點。這至少表明瞭兩點：一是機構規模不宜過大，二是服務必須可及。同時，這也符合國外社會福利服務去機構化的發展趨勢。需要澄清的是，去機構化不是全面否定機構服務?穴實際上，這種替代傢庭照料功能的機構設施需求依然會長期存在，去機構化的核心是去大型機構化?雪，而是將這種專業化服務與社區服務相結合以改善福利服務。從這一角度來看，當前我國學前教育服務的提供形式，也應更聚焦於機構服務的靈活性和多元化，新社區二胎房屋銀行更聚焦於開放的、具有彈性和非機構式的全人全程照料，更聚焦於整合社區的有機聯系、整合社區中分散且復雜的服務體系以提高資源的利用效率。政府在學前教育領域應承擔何種責任首先需要回答的是，政府為什麼要幹預學前教育?芽很多研究表明，作為國民教育體系的重要組成部分、以及學校教育和終身教育的起始和奠基階段，學前教育是最為經濟有效的人力資本投資，且有利於打破代際貧困的轉移。換言之，從正外部性角度來看，適宜、合理的學前教育不僅有利於幼兒個體、幼兒的母親和傢庭效用的提高，而且更能提高全社會的總效用。有關研究更是對公共財政支持學前教育的潛在收益和成本提供瞭一個分析框架和簡要概括，更加有助於對學前教育正外部性的理解。正是基於學前教育投入如此表現不俗的回報率?穴其中，對社會的回報率更是高於對幼兒個體的回報率?雪，政府?穴特別是公共財政?雪很有必要對其進行幹預，這既是對幼兒個人進行人力資源開發的投入?穴進而提高整個國傢的人力資源質量?雪，也是對幼兒傢庭、學前教育服務機構投資學前教育產生的正外部性給予補償?穴以起到鼓勵私人投資的效果?雪。從學前教育市場角度來看，所存在的至少三方面缺陷也要求政府?穴特別是公共財政?雪進行幹預，具體來看：一是，由於學前教育效益的隱蔽性、遲滯性和非抵押性，私人資本一般更願意投資經濟建設或其他類型的教育而不是學前教育；二是，傢長對學前教育的需求帶有很大彈性，一方面需要社會專門機構教育和看護，另一方面又對學前教育價格很敏感；三是，在市場不完善的情況下，學前教育的供給也可能存在質和量兩方面的問題，即資本的逐利性使私人學前教育供給者要麼創辦貴族式幼兒園以收取高價，要麼用低成本辦園以盡可能多的入園數量來獲取收益。雖然明確瞭政府幹預學前教育的合理性與必要性，但緊接著需要回答的就是，政府與市場的邊界如何劃分，或者說政府、市場、傢庭在學前教育領域的各自職責和相互關系如何確定?芽對此，不同意識形態、福利模式的看法存在差異。秉持學前教育屬於私人領域觀點的國傢，往往強調傢庭承擔育兒責任，主張通過加強傢庭育兒經費的方式進行幹預；而秉持學前教育屬於公共領域觀點的國傢，更強調國傢承擔育兒責任，主張通過建立學前教育公共服務體系進行幹預。從我國學前教育的發展現狀來看，事實上是由政府和市場共同提供服務。正如《教育規劃綱要》指出的那樣，既要發揮政府的主導作用，又要調動社會?穴民間?雪資源參與，形成“政府主導、社會參與、公辦民辦並舉”的辦園體制。這裡有兩點需要強調：第一，發揮政府主導作用，並不意味著全部由政府舉辦幼兒園來直接提供學前教育服務，而是應強調政府對各類幼兒園服務內容、標準、質量、價格等的規范與管理，發揮好公共資金?穴財政投入?雪的效用。具體來說，作為政府舉辦的公辦園，需要做好兩方面的工作：一是托底，即對處於逆境的幼兒或貧困幼兒等提供支持與援助，確保每一個適齡幼兒都能享受基本的學前教育服務?穴盡職責、保基本?雪；二是加強其服務監管、標準制定、提供培訓與指導等資源中心的作用?穴尤其是那些師資、科研、業務等方面突出的優質公辦園?雪。第二，發揮政府的主導作用固然十分必要，但非營利和私人部門的參與對於擴大學前教育資源、增加服務供給也具有重要意義，可以在一定程度上產生競爭、為多樣化需求提供更多選擇。正如教育部2012年6月下發的《關於鼓勵和引導民間資金進入教育領域，促進民辦教育健康發展的實施意見》中明確提出的那樣，應“鼓勵和引導民間資金進入學前教育和學歷教育領域”、“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性幼兒園”、“可以適當放寬幼兒園審批條件”。此外，也應允許社會資金舉辦高端的民辦園，事實上社會上也存在這樣的需求，但政府對其服務內容、質量、價格等方面的監管不能缺位。最後，簡單討論一下“學前教育社會化”、“義務教育向前延伸”的問題。歷史地看，我國的“學前教育社會化”經歷瞭一個“傢庭＋社會→政府＋社會”的過程?穴即幼兒保教之責的轉移?雪，現在大多數理解的“社會化”僅僅聚焦於最後一個環節?穴即政府＋社會?雪，而忽略瞭曾經的前兩個環節。“學前教育社會化”原指幼兒保教之責部分從傢庭轉移至社會?穴包括政府?雪的過程?穴簡單說，就是轉由機構來提供學前教育服務?雪；而當前的“學前教育社會化”，是指由政府大包大攬轉向政府與社會力量共同舉辦學前教育服務的過程。如前所述，這種多元辦園體制下，對政府的要求更高，政府的責任也更大，政府在學前教育領域仍然具有不可推卸的責任。那麼，又該如何看待“義務教育向前延伸”的問題?芽所謂義務教育，是指國傢依法統一實施的具有強制性的免費教育，是公民的基本權利。從基本公共教育服務均等化角度理解，核心就是基本辦學條件?穴設備、圖書、校舍等?雪、師資、管理水平的標準統一，應重在促進公平而不是追求特色，且必須強調“適度水平保基本”、“限低又限高”的原則。學前教育對照這一標準，顯然是不符合?穴或不適宜?雪的。這種不符合，既源自幼兒身心發展的基本規律和特點，也與當前我國經濟發展水平、財政支出能力、人才隊伍建設等緊密相關。換言之，政府不可能也無力再對學前教育大包大攬，也應該允許幼兒傢長針對個性化需求而進行不同的選擇。所以，從當前及今後一段時間來看，學前教育不宜納入義務教育領域。公共財政應如何投入學前教育政府幹預學前教育的方式很多，有立法、稅收、經辦、補貼等。鑒於《教育規劃綱要》和“國十條”頒佈後，各級政府對學前教育的財政投入迅速增加，學前教育事業迎來瞭前所未有的發展機遇。那麼，怎樣才能真正用好這些“真金白銀”，促進學前教育健康發展?芽接下來，將重點以公共財政的投入方式為切入點進行討論。從國際及國內的情況來看，公共財政對學前教育的投入方式大體分為“補供方”?穴即學前教育服務機構?雪和“補需方”?穴即幼兒及其傢庭?雪兩大類，而每一大類內部又分為若幹小類。一方面，“補供方”和“補需方”是相互關聯的，政府對學前教育機構的財政投入，可以看作是對幼兒及其傢庭的間接資助；而政府對幼兒及其傢庭的各種財政補助，最終也大都流入瞭學前教育機構，因而也可視為對機構的間接財政投入。另一方面，由於“補供方”賦予機構更大自主權，而“補需方”則賦予幼兒及其傢庭更大自主權，因此，兩種投入方式實際產生的效果也大不相同。無論是“補供方”還是“補需方”，都有其適合的環境條件，以及各自的優點和缺陷。簡單來說，“補供方”的優勢在於，可以公平地分配學前教育服務，服務價格一旦“惠民”，則可以保障服務的可及性，讓更多的適齡幼兒受益；而且，“補供方”也具有便於組織的制度優勢，可以憑借政府?穴教育主管部門?雪強大的行政力量予以實施。但“補供方”的缺陷在於，服務質量如何保證?穴監管?雪，服務價格“惠民”後的福利剛性使得財政投入不斷擴大，一旦出現財力不足將導致服務提供難以持續。相較而言，“補需方”的優勢在於，把主動權、選擇權交給瞭幼兒傢長，實現其在享受學前教育服務時能夠“用腳投票”；而且，政府不必直接投入學前教育機構，通過購買服務的方式?穴機構規模可大可小、類型或公或私?雪實現資源效率最大化。但“補需方”的缺陷在於，其對學前教育服務市場的規范程度要求較高，且須保證能有足夠可供幼兒傢長選擇的機構存在，否則“用腳投票”隻是一句空話；此外，“補需方”對政府的管理、執行能力也有較高要求。但一言以蔽之，無論是哪種投入方式，其最終意義?穴或衡量成功與否的標準?雪仍在於通過相關政策設計真正轉化為公眾實實在在的福利?穴核心還是在定價機制上?雪。這裡討論幾個涉及政府投入的具體問題：一是如何界定學前教育服務機構?穴尤其是公辦園?雪的辦園成本?芽從調研的情況來看，無論是公辦園還是民辦園，均普遍反映目前的收費價格不足以彌補其成本。現實的情況是，幼兒園報送的成本?穴通常是要求提高收費標準，或增加財政投入?雪，物價部門不認可；物價部門核算的成本，幼兒園又覺得不合理。對此，不妨暫時跳出二者的爭論，或委托專門評估機構、或參考當地同等級民辦園的收支情況，先把公辦園的生均成本核算清楚，強調普惠?穴及費用可承受?雪不等於不考慮成本，對於真實的缺口部分或提高收費標準、或增加財政投入予以彌補。這也將為政府更好地購買學前教育服務提供瞭可供參考的價格標準。另外，即便同為公辦園，實際上已經分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類，其整體收支情況差異較大，因此，未來進行收費標準或財政投入調整時需要予以綜合考慮。二是如何確定學前教育服務機構的服務內容與標準?芽這與服務價格密切相關，也直接影響到“補需方”的效果。基於前文的分析，當前我國的學前教育服務應首先立足於保基本，這就意味著服務內容必須適宜?穴符合幼兒身心發展的基本規律和特點?雪，服務標準也必須適宜。服務內容的確定，可以借助優質幼兒園?穴例如，省優示范類幼兒園?雪科研能力強、業務水平高等優勢，為政府去購買學前教育服務、監管服務質量等提供標準和依據。當然，對於這類優質園的政府投入也應調整為支持其開展科研、探索科學助教的方式方法等方面，產出成果完全可以作為“范本”?穴或“教程”?雪提供給其他普通園並由其根據自身特色吸收。三是政府購買學前教育服務的思路還可以進一步拓展。對於學前教育服務機構?穴包括公辦、民辦?雪內的一些關鍵、重要崗位，完全可以采取類似於設置公益性崗位、由政府購買服務的方式進行提供。例如，幼兒園的保健醫生、負責幼兒園基本安全的門衛、保安等崗位，可以采取由教育主管部門直接購買的方式提供?穴當然，人員資質審核等還需進一步完善?雪。以上這些購買服務的思路，在一定程度上也是為瞭緩解學前教育服務機構的辦園成本考慮，同樣也是間接減輕幼兒傢長的費用負擔。當然，政府購買服務的同時，監管也必須到位。（作者單位：國務院發展研究中心社會發展研究部）
新聞來源http://news.hexun.com/2013-09-20/158176262.html
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